Р. М. Бращин
МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
Раскрыты сущность и содержание ценовых методов государственного регулирования естественных монополий, выдвинуты предположения об объективной необходимости их использования в комплексе.
Ключевые слова: методы установления цен, субъект естественных монополий.
Регулирование деятельности естественных монополий - одна из актуальных тем в странах с рыночной экономикой, так как от результатов этой деятельности напрямую зависят благосостояние и жизнь общества. В Российской Федерации, где законодательная база сегодня далеко не идеальна и нестабильно социально-экономическое положение, фактор естественных монополий необходимо учитывать для обеспечения высокого уровня жизни и построения стабильной экономики в государстве.
Регулирование естественных монополий в нашей стране осуществляется в соответствии с федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (в редакции от 8 ноября 2007 г.), который устанавливает правовые основы федеральной политики, касающиеся этих структур. Данный закон направлен на достижение баланса интересов субъектов естественных монополий и потребителей, обеспечивающего доступность реализуемого товара для последних и эффективное функционирование первых. Закон распространяется на отношения, которые возникают на товарных рынках России и в которых участвуют субъекты естественных монополий, потребители, органы исполнительной власти федерального уровня, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
В законе определены следующие основные понятия: - естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на нем достигается быстрее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими, вследствие чего спрос на данном рынке на продукцию субъектов естественных монополий меньше зависит от изменения цены на нее, чем спрос на другие виды товаров;
Субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии;
Потребитель - физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии.
Регулирование деятельности охватывает следующие сферы:
Транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
Транспортировку газа по трубопроводам;
Услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
Железнодорожные перевозки;
Услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
Услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Для осуществления регулирования образуются специальные федеральные органы исполнительной власти, которые для исполнения полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах данной компетенции .
Федеральным законом «О естественных монополиях» установлены два специфических метода, используемых при регулировании естественных монополий.
В соответствии с первым методом органы регулирования естественных монополий могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.
Как правило, используются следующие методы установления цен:
1. Метод предельных издержек. Он заключается в том, что государство требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая монополистом цена была равна его предельным издержкам. Тем самым обеспечивается эффективный с народно-хозяйственной точки зрения объем производства и потребления продукции естественной монополии, что часто ведет к убыткам и необходимости субсидировать монополию за счет государственных средств.
2. Метод средних издержек, который состоит в том, что вся прибыль монополиста, за исключением нормальной, изымается (т. е. цена равна средним издержкам). Этот метод может дать результат, при котором продукта будет производиться слишком мало по сравнению с необходимым для эффективного функционирования экономики в целом. Вместе с тем он не создает заинтересованности в минимизации издержек: монополист заранее знает, что его расходы будут компенсированы.
3. Метод установления потолка цен, обычно приводящий к дефициту продукции.
4. Метод субсидирования естественных монополий. Многие страны с рыночной экономикой в умеренной степени используют этот метод, придерживаясь варианта предельных издержек. Суть практики перекрестного субсидирования состоит в том, что одни потребители продукции естественной монополии получают ее, но по более низким ценам за счет других, на которых фактически возлагается дополнительное бремя. В наиболее тяжком положении оказались промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения .
Недостатки подобной практики заключаются в существенном ограничении потенциала развития и конкурентоспособности российской промышленности; в противоречии экономической логике (себестоимость продукта естественных монополий для крупных оптовых покупателей ниже, чем для индивидуальных потребителей); возложении на естественные монополии несвойственных им функций социальной политики. Не удивительно, что социальная эффективность этого своеобразного налога на промышленных потребителей крайне низка: дотация распределяется не по нуждаемости, а по объему потребления услуги. Это означает, что наиболее благополучные слои населения получают больше, чем наименее защищенные, для кого, собственно, и должна предназначаться подобная помощь.
Следует отметить, что не существует наилучшего для всех условий метода, который обеспечивал бы безотказную реализацию целей общества - производства необходимого объема продукции с минимальными издержками. Как правило, эффективной оказывается система мер, включающая сочетание элементов частной собственности и государственного контроля посредством установления жестких правил ценообразования.
Исходя из второго специфического метода производится определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирована природой естественных монополий. Производимые в них товары нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и вовсе исчерпаемы (полное использование разведанных месторождений, сокращение добычи и т. п.). Это обстоятельство позволяет субъектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребите-
лям и лишать этих товаров других потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.
Базируясь на приведенных методах, необходимо устанавливать цены (тарифы) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий исходя из следующих положений:
Существующих потребностей в инвестициях, необходимых для воспроизводства;
Обоснованности затрат на их производство с учетом издержек производства (реализации) продукции (услуг);
Амортизационных отчислений, прогнозируемой прибыли, удаленности различных групп потребителей от места производства продукции (услуг);
Налогов и других платежей, стоимости основных производственных средств;
Соответствия качества производимой (реализуемой) продукции (услуг) спросу потребителей;
Государственных дотаций и других мер поддержки деятельности субъектов естественных монополий.
Решения о методе регулирования деятельности субъектов естественных монополий должны приниматься с учетом необходимости стимулирования с помощью цен (тарифов) качества производимой продукции и оказываемых услуг, а также удовлетворения спроса на них. Вместе с тем в России существует некоторая абсолютизация ценового регулирования, хотя и федеральное законодательство, и опыт зарубежных стран подтверждают, что контроль за ценами является отнюдь не единственным методом государственного регулирования естественных монополий. Государство может и должно более активно использовать такие механизмы воздействия на экономическое поведение субъектов естественных монополий, как:
Установление правил обслуживания потребителей и правил свободного недискриминационного доступа потребителей к сети распределения и обеспечение их неукоснительного соблюдения;
Контроль инвестиционной политики и имущественных сделок с участием субъектов естественных монополий;
Осуществление контроля за соблюдением условий договоров, заключаемых субъектами естественных монополий с потребителями;
Рассмотрение и принятие решений по разногласиям между субъектами естественных монополий и потребителями их услуг;
Рационализация сбыта продукции и приобретения ресурсов;
Установление особенностей приватизации субъектов естественных монополий;
Совершенствование механизмов лицензирования и сертификации;
Определение операторов с использованием конкурсных принципов.
Учитывая особую роль для жизни общества отраслей, относящихся к естественным монополиям, их государственное регулирование (особенно в условиях системного экономического кризиса) должно быть направлено прежде всего на прекращение или сдерживание роста цен на продукцию (услуги) естественной монополии на внутреннем рынке при одновременном сохранении этих цен (тарифов) на уровне, достаточном для расширенного воспроизводства субъектов естественных монополий. Здесь можно выделить несколько задач, обязательных к исполнению:
Совершенствование системы регулирования, в том числе ценового; дерегулирование, т. е. прекращение регулирования видов деятельности, не относящихся к естественно-монопольным; формирование конкурентных источников услуг;
Выделение исходя из экономической целесообразности самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;
Организация контроля за финансовыми потоками этих субъектов;
Приведение инвестиционных программ субъектов монополий в соответствие с действующим законодательством;
Поэтапное прекращение перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально незащищенных групп населения;
Придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений их участников, публичности цен и правил их определения, введения единых правил «доступа к сети» на дискриминационной основе;
Совершенствование нормативной базы регулирования;
Формирование организационно-правовой базы этого процесса на региональном уровне; разделение компетенций между федеральными и региональными органами регулирования;
Выявление особенностей дальнейшей приватизации в отраслях естественных монополий.
Подводя итог, следует отметить, что естественная монополия -это довольно-таки устойчивая форма хозяйствования, и вряд ли она изживет себя, пока существуют отрасли, потребности населения в продукции которых столь велики, и пока существует дифференциация общества. Возникает много споров о рассмотренных способах регулиро-
вания естественных монополий, и это понятно, ведь и потребители, и монополисты, и сами службы по регулированию стремятся получить максимальную прибыль. Однако это не единственная причина разногласий, так как на самом деле существующая система регулирования естественных монополий далеко не совершенна. Поэтому рассмотренные методы государственного регулирования естественных монополий будут постоянно совершенствоваться, хотя вряд ли подобного рода перемены смогут удовлетворить всех. Следовательно, этот вопрос будет одним из основных в экономике и интерес общества к нему никогда не угаснет.
Список литературы
1. Дейли Дж. Эффективное ценообразование - основа конкурентного преимущества: пер. с англ. - М. : Вильямс, 2004.
2. Капканщиков С. Г. Государственное регулирование экономики. - М. : КноРус, 2006.
3. Мищенко В. В. Государственное регулирование экономики: учебное пособие. - М., 2002.
4. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (в редакции от 8 ноября 2007 г.).
5. Ходов Л. Г. Государственное регулирование национальной экономики. - М. : Экономистъ, 2005.
А. С. Трунов
РОЛЬ ИНСТИТУТОВ РАЗВИТИЯ В УКРЕПЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ
В статье дан обзор деятельности отдельных институтов развития, таких, как Российский сельскохозяйственный банк и Государственная агропромышленная лизинговая компания ОАО «Рос-агролизинг», способствующих не только развитию агропромышленного комплекса Российской Федерации, но и социально-экономическому развитию сельских территорий, а также уделено значительное внимание такому важному институту взаимоотношений бизнеса и государства, как частногосударственное партнерство.
Ключевые слова: частногосударственное партнерство, лизинг.
Прошло почти пять лет с принятия новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И сегодня, подводя некоторые итоги реформы
В экономике современных государств всегда существуют такие сферы, в которых сохранение и поддержание рыночной конкуренции нецелесообразны по причине ее экономической неэффективности или по иным причинам, среди которых - обеспечение системы национальной безопасности страны. Антимонопольная политика, следовательно, не означает ликвидации монополизма вообще. Она должна опираться на основательную инвентаризацию рынков, на их разграничение на конкурентные рынки и в принципе неконкурентные, т.е. такие, где сохранение монополии экономически оправдано. Сферы экономики, исключенные из рыночной конкуренции, - это так называемые естественные и государственные монополии.
Естественная монополия - такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства). Товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, спрос на данном товарном рынке в меньшей степени зависит от изменения цепы на этот товар, чем спрос на товары других видов. Мировой опыт свидетельствует, что такие условия производства характерны для так называемых предприятий общественного пользования, к которым, в частности, относятся предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т.д. Согласно Федеральному закону от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях», к ним отнесены:
Естественная монополия, как и всякая монополия, несет в себе возможность злоупотребления монопольной властью со стороны ее субъектов. Эти злоупотребления возможны при назначении цен и тарифов на товары и услуги отраслей - естественных монополистов при определении объемов производства, распределении продукции между отдельными потребителями и др. Для недопущения злоупотреблений государство должно регулировать деятельность естественных монополий, разрабатывая особый правовой режим такого регулирования.
В России применяются следующие методы регулирования естественных монополий:
Государственное регулирование естественных монополий основывается на соблюдении баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
Наряду с естественными монополиями из сферы рыночной конкуренции могут быть исключены и иные сферы деятельности, называемые государственными монополиями. Сохранение конкуренции в этих отраслях нецелесообразно не только в силу ее экономической неэффективности, но и по причине особой роли этих отраслей в формировании обших условий экономического и социального развития страны, обеспечения национальной безопасности, а также особой социальной значимости производимых товаров и услуг.
В качестве субъектов государственной монополии в России выступают, как правило, государственные унитарные предприятия, имеющие лицензии на осуществление определенных видов деятельности.
Виды государственной монополии:
Режим государственной монополии имеет исключительный характер, его виды и границы определяются специальными законами.
Антимонопольная политика государства не означает тотального разрушения монополизма. Она предполагает сохранение некоторых видов монополий, обеспечивая их государственное регулирование. Суть и смысл любой антимонопольной политики состоит в том, чтобы использовать выгоды крупномасштабной экономики и нейтрализовать ее возможные негативные последствия, связанные с ослаблением конкуренции. Именно сочетание этих двух подходов и составляет наиболее трудноразрешимую, меняющуюся в зависимости от ситуации правовую и экономическую задачу.
Система антимонопольного регулирования в России складывается с учетом богатого зарубежного опыта в этой области, но имеет ряд существенных особенностей.
Во-первых, она формируется в условиях, когда в России устойчивые рыночные связи находятся лишь в стадии становления, созданы только основы рыночной экономики, не преодолен полностью государственно-административный монополизм. Неразвитость многих рыночных структур в России, отсутствие некоторых из них усиливают нагрузку на систему государственного антимонопольного регулирования. Задачи антимонопольного регулирования в России шире, чем сохранение и защита конкуренции, ее необходимо создавать заново. Антимонопольное законодательство само по себе не создает систему свободного предпринимательства и конкуренции. Оно успешно может действовать в условиях уже существующей конкурентной рыночной системы, защищая и поддерживая ее.
Во-вторых, в России монополистическая деятельность включает не только деятельность хозяйствующих субъектов, но и деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Поэтому антимонопольное регулирование в России распространяется и на деятельность всех этих субъектов.
Результативность государственного управления во многом определяется компетентностью государственных чиновников, их способностью предвидеть близкие и отдаленные результаты предпринимаемых действий, а также желательность или нежелательность наступающих последствий. Если государство будет «нажимать на печатный станок» для финансирования социальных расходов, то результатом будет инфляция, которая обесценит денежные доходы населения. Способность правильно понять складывающуюся экономическую ситуацию, выбрать наиболее адекватные меры государственного влияния на экономические процессы, просчитать последствия принимаемых решений, максимизировать выгоды и минимизировать возможные издержки напрямую зависит оттого, насколько правильно и полно при проведении государственной экономической политики используются достижения позитивной и нормативной экономической теории.
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Основные виды естественной монополии, необходимость ее государственного регулирования. Природные и технико-экономические монополии. Особенности неценовых и ценовых методов регулирования. Реформирование естественных монополий в Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 25.06.2015
Понятие, виды и типология естественных монополий. Общая характеристика естественных монополий в России (Газпром, ЕЭС, РЖД), их доля на национальном рынке. Основные принципы и методы государственного регулирования деятельности естественных монополий в РФ.
курсовая работа , добавлен 08.11.2016
Сущность и возникновение естественных монополий, их признаки и границы. Особенности деятельности компаний-монополий в электроэнергетике, газовой и нефтяной промышленности. Проблемы регулирования естественных монополий в условиях экономического кризиса.
курсовая работа , добавлен 01.04.2011
Основные признаки и сущность естественных монополий, их роль в национальной экономике. Методы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Причины возникновения природных и технико-экономических монополий в России.
эссе , добавлен 19.04.2014
Признаки, типы и методы регулирования деятельности естественных монополий. Особенности функционирования естественных монополий в современной России, их вклад в развитие экономики (отрасль электроэнергетики). Реформирование естественных монополий.
курсовая работа , добавлен 31.08.2013
Понятие и сущность государственного регулирования естественных монополий. Основные цели и задачи реформирования естественных монополий в Российской Федерации. Перспективы развития и направления антимонопольного регулирования естественных монополий.
курсовая работа , добавлен 07.04.2015
Модель естественной монополии и причины ее возникновения. Государственное вмешательство в экономическую деятельность естественных монополий. Процесс регулирования естественных монополий. Сравнительный анализ антимонопольного регулирования РФ и США.
курсовая работа , добавлен 23.05.2008
Регулирование деятельности монополии направлено на ограничение монопольных проявлений и проводится с целью снижения цен и увеличения выпуска продукции. Проводится оно посредством законодательных и экономических мер.
Законодательные меры регулирования деятельности монополий – это правовые нормы, направленные на предотвращение монопольных проявлений на рынках, а также нечестной конкуренци. Чаще всего законодательные меры предполагают: запрещение договоров о ценах и разделе рынка, установление контроля за разделом рынка и слияниями, регулирование наборов услуг, предоставляемых доминантными фирмами. Эти меры направлены на коррекцию поведения монополистов, чтобы оно стало более конкурентным и проведение структурной политики, в ходе которой отрасль становится более конкурентным.
Экономические меры регулирования деятельности монополий – это набор экономических инструментов, при помощи которых ограничивается возможность реализации монопольной власти.
Прямое регулирование цен и прибылей обычно проявляется в форме установления “потолка цен”, т.е установления верхнего предела цены и предельного установления уровня нормы прибыли.
Целью установления “потолка” цен является увеличение выпуска по более низкой цене. Однако подобное реагирование фирмы на введение “потолка”цен возможно лишь при условии приемлемого для фирмы такого уровня цены. “Потолок” цен должен быть таким, чтобы с одной стороны, лишить продавца монопольной прибыли, а с другой – обспечить фирме покрытие оперативных расходов и получение справедливого дохода на инвестированный капитал. Наиболее частый случай применения “потолка” цен имеет место в условиях естественной монополии.
Целью такого регулирования является не само снижение цены, а сокращение чистых потерь, т.е. расширение предложения
При установлении потолка цен монополист будет осуществлять свой выбор уровнем установленного предела цены и положением его кривой MC. При самостоятельном ценообразовании монополист при спросе D назначит цену P m и объем выпуска Q m . Государство может установить цену в пределах от P 1 до P m , т.к. при цене меньше P 1 =AVC min фирма прекратит свой существование, а установление цены выше P m не имеет смысла. Эффективный диапазон цен находится между P m и P 2 . При цене ниже P 2 монополист будет сокращать свое предложение.
В случае установления потолка цен кривая спроса становится ломаной. Соответственно, ломаной становится и кривая предельного дохода и имеет разрыв на участке для выбранного объема выпуска. Любые изменения наклона кривой предельных издержек на линии разрыва всегда будут давать один и тот же результат. Поэтому наилучший результат регулирования будет достигаться при равенстве цены предельным издержкам, что соответствует условия совершенной конкуренции, которое обеспечивает полную экономическую эффективность.
Косвенное регулирование цен и прибылей проводится путем налогообложения продукции, деятельности либо прибыли. В случае налогообложения продукции налог уплачивается с каждой единицы продукции. Поэтому монополист рассматривает налого как вид переменных затрат и включает его в переменные издержки. Существенно при этом не возрастание издержек, а то что происходит возрастание предельных издержек MC+T. В результате происходит сокращение равновесного объема выпуска и рост цены. При этом у монополиста изымаетс часть прибыли равной (P t -P)Q t , потери в совокупном излишке возрастают. Поскольку монополист всегда стремится компенсировать налог посредством повышения цены, то при применении этого способа регулирования очень важно учитывать степень эластичности спроса. При высокой эластичности спроса рост цены окажется меньше спроса налога, а большая часть налогового бремени будет возложена на монополиста. При спросе имеющем низкую эластичность, большая часть налогового бремени ляжет на потребителей.
В случае применения налогообложения деятельности вводится налог определенного размера на ведение какой-либо деятельности. Такой вид налога часто называют паушальным налогом. Так как величина этого налога не связана с объемом выпуска, то производитель рассматривает его как часть своих постоянных издержек. Поэтому в результате введения такого налога произойдет только смещение кривой средних издержек в положение АТС+Т. Так как кривая предельных затрат не меняет своего положения, то неизменными остаются цена и выпуск монопольной фирмы. В результате произойдет чистое изъятие части монопольной прибыли.
Цель косвенного регулирования прибыли состоит в том, чтобы изъять у фирмы монопольную прибыль, оставив ей только нормальную прибыль. Налогообложение прибыли вводится только в случае устойчивого получения фирмой прибыли, превышающей по своему среднюю прибыль. Налогообложение монопольной прибыли отличается от ценового регулирования тем, что налог не влияет на уровень цены и объем впуска, а вся тяжесть налогового бремени ложится на производителя. По своим экономическим последствиям налогообложение монопольной прибыли тождественно действию паушального налога.
Назначение государственно-правового регулирования - соблюсти, а при необходимости уравновесить баланс интересов субъектов естественных монополий и потребителей.
Высокая экономическая эффективность естественных монополий делает недопустимым их дробление, но с другой стороны их бесконтрольная деятельность способна принести значительный вред, поэтому государство не может воздерживаться от регулирования естественных монополий.
Суть любого регулирования состоит в упорядочении деятельности участников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае - в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздействия государства на естественные монополии, и его специфика проявляется в его методах, которыми Федеральные антимонопольные органы не наделены.
Специально образованные федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий по своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осуществления они имеют много сходного с федеральными антимонопольными органами. Они устанавливают цены на продукцию монополии и определяют состав потребителей продукции, которым монополия обязана поставлять свою продукцию.
Во всех узаконенных сферах деятельности естественных монополий образуются органы регулирования естественных монополий. Один федеральный орган исполнительной власти может регулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий и совсем необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Для осуществления своих полномочий они вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответствующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии.
Первой Указом Президента УФ от 19 ноября 1995 г. №1194 была образована Федеральная энергетическая комиссия Российской федерации (ФЭК РФ) как федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии. Указом Президента РФ от 25 января 1996г. №96 была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России).
Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России). Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.
Согласно Указу Президента РФ от 22 сентября 1998г. №1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте упразднены. Их функции переданы вновь образованному Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. К этому министерству перешли и функции упраздненных Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства, а также Государственного антимонопольного комитета РФ.
Концентрацией функций упраздненных перечисленных федеральных органов в рамках одного федерального органа в ранге Министерства Российской Федерации преследовалась цель усилить государственную поддержку развития предпринимательства, особенно малого и среднего. Намечавшееся упразднение Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации не было осуществлено, и у нее сохранился статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти.
Функции и полномочия органов регулирования естественных монополий.
Только органы регулирования естественных монополий наделены полномочиями принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из реестра. Сформирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль, является первой исходной функцией органов регулирования естественных монополий.
Федеральный закон "О естественных монополиях" ничего не говорит о том, кто устанавливает порядок ведения реестра субъектов естественных монополий. Ничего по этому поводу не сказано и в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности субъектов естественных монополий. Очевидно, порядок ведения реестра надлежит устанавливать самим органам регулирования деятельности естественных монополий. Поскольку субъект естественной монополии, как правило, производит не только естественно-монопольные товары, а осуществляет еще и иную предпринимательскую деятельность, то в реестре в любом случае должно быть точно и исчерпывающе указано, какой конкретно вид его хозяйственной деятельности подлежит государственному регулированию и контролю.
Органы регулирования естественных монополий принимают обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении регулирования, о применении к субъекту естественной монополии предусмотренных законодательством конкретных методов регулирования, в том число об установлении цен (тарифов). Определяющую роль при этом играет решение о применении методов регулирования, которое влечет включение субъекта естественной монополии в реестр и введение механизма контроля.
Федеральным законом "О естественных монополиях" установлены два специфических метода (применение иных методов не допускается):
1. Органы регулирования естественных монополии могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.
Во многих странах цены естественных монополий на первом этапе либерализации прямо регулировались государством. Но в условиях высокой инфляции и резких изменений относительных цен пересмотр тарифов и цен не поспевал за ростом издержек, и была принята на вооружение практика регулирования ценообразования по различным формулам, и одновременно стала осуществляться приватизация или коммерциализация естественных монополистов.
Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях, т.к. согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, станки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной монополии, существенный элемент которого - неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии.
Как правило, используются заранее выбранные схемы установления цен:
а. Метод предельных издержек. Он заключается в том, что государство требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая монополистом цена равнялась его предельным издержкам. Тем самым обеспечивается эффективный с народнохозяйственной точки зрения объем производства и потребления продукции естественной монополии, что часто ведет к убыткам и необходимости субсидировать монополию за счет государственных средств.
б. Метод средних издержек состоит в том, что вся прибыль монополиста, за исключением нормальной, изымается (то есть цена равна средним издержкам). Этот метод может дать результат, при котором продукта будет производиться слишком мало по сравнению с необходимым для эффективного функционирования экономики в целом, и, с другой стороны, не создает заинтересованности в минимизации издержек: монополист заранее знает, что его расходы будут компенсированы.
в. Метод установления потолка цен обычно приводит к дефициту продукции.
г. Субсидирование естественных монополий. Многие страны с рыночной экономикой в умеренной степени используют этот метод, придерживаясь варианта предельных издержек. Суть практики перекрестного субсидирования состоит в том, что одни потребители продукции естественной монополии получают ее, но по более низким ценам за счет других, на которых фактически возлагается дополнительное бремя. В наиболее тяжком положении оказались промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения.
Недостатки подобной практики заключаются в существенном ограничении потенциала развития и конкурентоспособности российской промышленности; в противоречии экономической логике (себестоимость продукта естественных монополий для крупных оптовых покупателей ниже, чем для индивидуальных потребителей); возложении на естественные монополии несвойственных им функций социальной политики.
Неудивительно, что социальная эффективность этого своеобразного налога на промышленных потребителей крайне низка: дотация распределяется не по нуждаемости, а по объему потребления услуги. Это означает, что наиболее благополучные слои населения получают больше, чем наименее защищенные, для кого, собственно, и должна предназначаться подобная помощь.
Однако не существует наилучшей для всех условий схемы, которая обеспечивала бы безотказную реализацию целей общества, - производства необходимого объема продукции с минимальными издержками. Как правило, эффективной оказывается система мер, включающая сочетание элементов частной собственности и государственного контроля посредством установления жестких правил ценообразования.
2. Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирована природой естественных монополий. Производимые в них товары нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и вовсе исчерпаемы (полное использование разведанных месторождений, сокращение добычи и т. п.). Это обстоятельство позволяет субъектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и лишать этих товаров других потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.
Также органы регулирования естественных монополий принимают решения об изменении или о прекращении регулирования в отношении конкретных субъектов естественных монополий, если отпадают установленные для этого основания, например, если открылась возможность для развития конкуренции на рынке соответствующих товаров. И подобно тому, как принятие решения о введении регулирования служит основанием для включения субъекта естественной монополии в реестр, так на основе решения о прекращении регулирования он из реестра исключается.
Вопросы, касающиеся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмотрены на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов. Далее, орган регулирования естественной монополии вправе применить только те методы регулирования, которые предусмотрены Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными федеральными законами.
Решение принимается на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли методов регулирования. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:
Издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы;
Налоги и другие платежи;
Стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления;
Прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам);
Удаленность различных групп потребителей от места производства товаров;
Соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей;
Государственные дотации и другие меры государственной поддержки.
Орган регулирования естественной монополии, при принятии решения о применении методов регулирования деятельности конкретного субъекта естественной монополии, обязан рассматривать информацию, предоставленную заинтересованными лицами, о деятельности данного субъекта естественной монополии.
основной метод регулирования деятельности субъектов естественной монополии - установление цены (тарифов) или их предельного уровня. Поэтому особенно значима та информация, которая раскрывает состав издержек производства, являющихся главным фактором формирования цены товара. Целесообразно при этом учитывать не только сложившуюся структуру и стоимость издержек производства, но и предусматривать их динамику в будущем, изменение цен на отдельные компоненты издержек (стоимость сырья и т. п.). Занижение издержек, а значит и цены, неизбежно сделает производство товаров убыточным.
Еще одна функция органов регулирования естественных монополий - внесение в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства о естественных монополиях. Выработанные рекомендации по улучшению действующего законодательства органы регулирования естественных монополий направляют Правительству РФ. Такую же функцию, но только по вопросам совершенствования антимонопольного законодательства, выполнял прежний Государственный антимонопольный комитет РФ.
Принятие решения о применении методов контроля и регулирования, а следовательно, и о включении в реестр есть результат большой подготовительной работы. Ошибки здесь должны быть полностью исключены, так как они неизбежно вызовут противозаконные ограничения деятельности хозяйствующего субъекта, вовсе не относящегося к естественным монополиям.
Во избежание ошибок и их негативных последствий важно соблюдение установленных процедур рассмотрения вопросов введения, изменения или прекращения регулирования субъекта естественной монополии. Субъект естественной монополии должен быть уведомлен о дате рассмотрения заранее соответствующим органом регулирования естественной монополии. При рассмотрении органом регулирования естественной монополии вопросов введения, изменения или прекращения регулирования субъекта естественной монополии вправе присутствовать представитель данного субъекта естественной монополии. А также приглашаются принять участие в рассмотрения вопроса те лица, которые внесли предложение о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности субъекта естественной монополии. По решению органа регулирования может быть проведена независимая экономическая экспертиза.
Решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования либо об отказе по внесенному предложению принимаются не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного предложения должен быть мотивирован.
В пределах предоставленной компетенции органы регулирования естественных монополий осуществляют функцию контроля за соблюдением Федерального закона "О естественных монополиях". В остальной части деятельность субъектов естественных монополий подконтрольна федеральным антимонопольным органам.
Если субъект естественной монополии имеет долю на рынке товара более 35%, то он, помимо реестра, который ведет на него орган регулирования естественных монополий, включается еще и и соответствующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у федеральных антимонопольных органов. Таким образом, субъект естественной монополии может числиться одновременно в обоих реестрах.
Федеральные антимонопольные органы самостоятельно принимают также решения о наложении штрафов и административных изысканий на субъектов естественных монополий за допущенные ими нарушения антимонопольного законодательства. Исключение составляет принятие решений о наложении штрафов и административных взысканий за нарушения установленного порядка ценообразования на товары естественных монополистов. В случае, если антимонопольные органы при проверке ценообразования на товары естественных монополий выявят применение необоснованных цен, не установленных федеральными и региональными органами по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, они сообщают о них соответствующему органу регулирования естественных монополий. Органу регулирования естественных монополий, в свою очередь, целесообразно информировать федеральные антимонопольные органы о выявленных им или ставших ему известными нарушениях антимонопольного законодательства субъектами естественных монополий, реагирование на которые входит в компетенцию этих органов.
Реализация контрольных полномочий открывает для органов регулирования естественных монополий большие возможности вносить плодотворный вклад в реформирование экономики, повышение эффективности функционирования естественных монополий.
Органы регулирования естественных монополий имеют право:
Направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федерального закона "О естественных монополиях", в том числе об устранении их последствий, о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договоры изменении, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной ими в результате действий, нарушающих настоящий Федеральный закон;
Направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответствующих указанному Федеральному закону, и (или) о прекращении его нарушений;
Принимать решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии;
Привлекать к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных этим Федеральным законом;
Обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с применением или с нарушением Федерального закона "О естественных монополиях";
Осуществлять иные полномочия, установленные федеральными законами.
Основаниями для рассмотрения дел, связанных с подконтрольными органам регулирования действиями (сделками), служат заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, представления органов исполнительной власти, органон местного самоуправления и прокуратуры. Органы регулирования естественных монополий вправе рассматривать дела по собственной инициативе на основании сообщений средств массовой информации и иных, имеющихся в их распоряжении материалов, свидетельствующих о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях".
Для органов регулирования естественных монополий установлены определенные гарантии исполнения возложенных на них функций. Органы исполнительной власти по регулированию естественных могут быть ликвидированы лишь в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий. Сообщения о ликвидации органов регулирования естественных монополий и об основаниях для принятия такого решения публикуются в средствах массовой информации. Работники органов регулирования естественных монополий имеют право беспрепятственного доступа к информации о деятельности субъектов естественных монополий, имеющейся у органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также у субъектов естественных монополий. По требованию органов регулирования естественных монополий субъекты естественных монополий, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны предоставлять достоверные документы, объяснения в письменной и устной форме и иную информацию. Сведения, которые составляют коммерческую тайну и получены органом регулирования естественной монополии, разглашению не подлежат.
Работа органов регулирования деятельности естественных монополий строится на демократических началах, в обстановке широкой гласности. О принятых ими решениях о введении, об изменении или о прекращении регулирования деятельности субъектов естественных монополий, а также о включении и реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него, о применяемых методах регулирования деятельности субъектов естественных монополий и о конкретных показателях и требованиях, предъявляемых к ним органами регулирования естественных монополий в обязательном порядке сообщается через средства массовой информации. Органы регулирования естественных монополий ежегодно публикуют доклад о своей деятельности. Также через средства массовой информации обязательно сообщается обо всех случаях применения ответственности за нарушения федерального закона "О естественных монополиях", а решения по делам, связанным с нарушениями этого Федерального закона, подлежат опубликованию в средствах массовой информации в полном объеме не позднее месяца со дня их принятия.
Чрезвычайно важным является то, чтобы и финансовый отчет, и концепция развития отрасли, включающая целевую норму прибыли предприятий-монополистов, уровень дивидендов, способы снижения издержек и направления инвестиций публиковались и гласно обсуждались специалистами. Секретность в деятельности предприятий, которых государство от имени общества защищает от конкуренции и дает мандат на монополию, не может быть оправдана никакими ссылками на коммерческую тайну. Это и будет своеобразной лакмусовой бумажкой, показывающей серьезность намерений и действий новых структур.
